COVID-19-Erkrankung und beamtenrechtliche Unfallfürsorge
Das Thema „Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 und Dienstunfall bzw. Berufskrankheit“ wird zunehmend diskutiert. Im Tätigkeitsbereich der Polizei, die aufgrund des häufig unmittelbaren Personenkontakts mit einem hohen Infektionsrisiko im Dienst konfrontiert ist, wird eine Anerkennung „als Dienstunfall“ eingefordert. Diese Initiative wird von den Bundesbeamtenverbänden im dbb unterstützt, vom VBB besonders für die zivilen Beschäftigten im Verteidigungsressort.
Tatsächlich soll es Beamtinnen und Beamten geben, die sich – unter Umständen über den Dienst – mit COVID-19 angesteckt haben. Allerdings sind zu den gesundheitlichen Folgen insgesamt oder auch im Einzelfall keine darstellenden Erhebungen bekannt. Aufgrund der nur unter sehr engen und strengen Voraussetzungen ermöglichten Anerkennung eines Dienstunfalls wurde der Bundesminister des Innern von Seiten der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG) in einem Schreiben aufgefordert, eine erleichterte Anerkennung einer COVID-19-Infektion als Dienstunfall zu ermöglichen. Dies würde im Ziel eine unterschiedliche dienstunfallrechtliche Bewertung von COVID-19 gegenüber bisherigen Dienstunfällen voraussetzen und erforderlich machen.
Die dbb Bundesleitung hat prüfen lassen, ob es sich bei einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 und einer daraus folgenden Erkrankung an COVID19 um einen Dienstunfall oder eine Berufskrankheit handeln kann. Im Weiteren geht es darum, Lösungswege für eine etwaige Anerkennung als Dienstunfall im Sinne des § 31 BeamtVG aufzuzeigen und „eine Formulierung im BeamtVG“ zu entwickeln.
Rechtslage im Beamtenversorgungsrecht
Der Dienstherr hat seinen Beamtinnen und Beamten einen besonderen Schutz und eine besondere Absicherung gegen Schäden zu gewähren, die aufgrund der in dienstlichen Sphären liegenden Risiken eingetreten sind. Hierfür dient die im Beamtenversorgungsrecht enthaltene und eigenständige beamtenrechtliche Unfallfürsorge Die Dienstunfallfürsorge ist getrennt von den regulären Ruhegehaltsregelungen ausgestaltet und jeweils in einem umfangreichen, eigenständigen Abschnitt des jeweiligen BeamtVG geregelt. Als Sondersicherungssystem ist die Unfallfürsorge ein beamtenspezifisches Äquivalent zur gesetzlichen Unfallversicherung in SGB VII, jedoch tatsächlich und rechtlich mit dieser nicht pauschal gleichsetzbar.
Leistungen der Dienstunfallfürsorge
Im Falle der Anerkennung eines Dienstunfalls gibt es unterschiedlichen Leistungen der Unfallfürsorge u. a. in Form von Sachschadenserstattung, Kosten des Heilverfahrens, Unfallausgleich oder -entschädigung und für den Fall dauerhafter Dienstunfähigkeit oder des Todes schließlich auch des Unfallruhegehalts sowie etwaiger abgeleiteter Hinterbliebenenversorgung. Für den weitreichenden Fall der Ruhestandsversetzung wegen dauerhafter Dienstunfähigkeit oder des Todes würde ein besonderes, erhöhtes Unfallruhegehalt gewährt. Dies beträgt mindestens 66 ⅔ Prozent bis höchsten 75 Prozent der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der jeweiligen Besoldungsgruppe des Beamten/der Beamtin – und zwar unabhängig davon, aus welcher Stufe zuvor die Besoldung bei Eintritt der dauerhaften Dienstunfähigkeit gewährt wurde. Das Dienstunfallrecht ist wegen seiner Komplexität und den weitreichenden Voraussetzungen und Kausalitäten wesentlich geprägt von auf dem Einzelfall basierender Rechtsprechung. Dabei wird grundsätzlich unterschieden zwischen einem klassischen Dienstunfall als Schadensereignis und einer Berufskrankheit. Infektionskrankheiten sind dabei deswegen eine Besonderheit im Recht der Unfallfürsorge, da für sie im Einzelfall beide Tatbestände in Betracht kommen können.
Dienstunfall: Definition und Voraussetzungen gemäß § 31 Abs. 1 BeamtVG
Allgemeine Voraussetzung ist, dass ein Dienstunfall festgestellt und anerkannt wird, welcher in § 31 BeamtVG legal definiert wird als „ein auf äußerer Einwirkung beruhendes, plötzliches, örtlich und zeitlich bestimmbares, einen Körperschaden verursachendes Ereignis, das in Ausübung des Dienstes eingetreten ist.“ Nur wenn alle in der Norm genannten Voraussetzungen erfüllt sind, kann ein Unfallgeschehen als Dienstunfall anerkannt werden. Insbesondere kommt die Bejahung eines Dienstunfalls nur dann in Betracht, wenn der Nachweis erbracht werden kann, dass der Unfall seine wesentliche Ursache in einer dienstlichen Verrichtung hat. Ob letztendlich ein Anspruch auf Unfallfürsorge besteht, richtet sich stets nach den konkreten Umständen des Einzelfalls und kann erst im Nachhinein festgestellt werden. Hier tauchen auch bereits umfangreiche tatsächliche und objektive Probleme auf. Ob eine alle betreffende Pandemie in Form einer viralen Infektion ein „plötzliches Ereignis“ ist, kann schon bezweifelt werden, weil es ja hundertausendfach und über einen inzwischen über ein Jahr hinausreichenden Zeitraum bekannt und existent ist. Jedenfalls aber ist ein genau zeitlich bestimmbares Ereignis (Virusübertragung von Mensch zu Mensch) dabei nachträglich schon tatbestandlich kaum genau festzumachen. Ganz zu schweigen von den erforderlichen Kausalitäten zwischen Ereignis und Körperschaden sowie der Dienstausübung.
Entscheidende Fragen in Bezug auf eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 sind neben dem Vorliegen eines Körperschadens, die einem Beweis zugänglichen Umstände 1. ob diese krankheitsauslösende Infektion tatsächlich innerhalb des Dienstes verursacht wurde und nicht auch u. U. im privaten Bereich entstanden ist,
2. ob zwischen einer dienstlich zugezogenen Infektion und der konkreten gesundheitlichen Beeinträchtigung/dem Körperschaden ein ursächlicher Zusammenhang besteht.
Als Dienstunfallfolge kann eine Infektionserkrankung aber mit bestehendem Recht nur dann eingestuft werden, wenn ihr ein Unfallereignis zugrunde liegt. Es genügt daher nicht, wenn die Infektion lediglich während der Dienstzeit erfolgte oder die ersten Symptome während der Dienstzeit auftreten. Die dienstunfallrechtlich erforderliche besondere formelle und materielle Dienstbezogenheit setzt voraus, dass zwischen der Erkrankung und dem gesonderten Unfallereignis ein über das allgemeine Ansteckungsrisiko für jedermann hinausgehender Ursachenzusammenhang mit der Dienstausübung besteht. Dies ist nach ständiger Rechtsprechung nicht der Fall, wenn die Dienstausübung nur eine sogenannte Gelegenheitsursache der Infektion darstellt oder der Infektionszeitpunkt nicht eindeutig bestimmbar ist. Dieses prinzipiell strenge Kausalitätsprinzip des Dienstunfallrechts stellt den Nachweis einer ursächlich im Dienst zugezogenen Infektion damit vor hohe, recht schwer zu überwindenden Hürden. Eine Anerkennung als Dienstunfall gemäß § 31 Abs. 1 BeamtVG wird nach allgemeiner, derzeitiger Rechtslage im Beamtenversorgungsrecht am kaum zu führenden Nachweis des Infektionszeitpunkts scheitern
Dienstunfall und Berufskrankheit gemäß § 31 Abs. 3 BeamtVG
Als Dienstunfall nach dem Beamtenversorgungsrecht gilt aber auch eine in der Berufskrankheiten-Verordnung aufgeführte Erkrankung, wenn die Voraussetzungen vorliegen. Auch hier ist die Kausalität zwischen Krankheit und Dienstausübung im Rahmen einer Einzelfallwürdigung zwingende Voraussetzung. Die Anerkennung einer Erkrankung an COVID-19 als Berufskrankheit setzt dementsprechend zunächst voraus, dass eine besondere dienstliche Gefährdung im Rahmen der jeweiligen dienstlichen Tätigkeit vorlag. Hierzu wird Bezug genommen auf die in der Anlage 1 zur Berufskrankheitenverordnung vom 31. Oktober 1997 (BGBl. I S. 2623) in der jeweils geltenden Fassung genannten Krankheiten. Die beamtenrechtliche Unfallfürsorge bei Berufskrankheiten folgt diesbezüglich also unmittelbar den sozialrechtlichen Bestimmungen, weshalb bislang spezielle Definitionen für den öffentlichen Dienst und die Beamtinnen und Beamten nicht vorgesehen sind. Der „Ärztliche Sachverständigenbeirat Berufskrankheiten“ beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) hat im Januar 2021 festgestellt, dass derzeit grundsätzlich eine Anerkennung von Covid-19-Erkrankungen als Berufskrankheit bei Personen möglich ist, die im Gesundheitsdienst, in der Wohlfahrtspflege oder in einem Laboratorium tätig sind. Die geltende Berufskrankheitenliste enthält hierfür unter der Nr. 3101 die Bezeichnung „Infektionskrankheiten“, was grundsätzlich auch eine Erkrankung mit Covid-19 einschließt. Die Berufskrankheit gilt allerdings nicht uneingeschränkt, sondern ist auf bestimmte Berufs- und Tätigkeitsfelder beschränkt. Nach der Definition in der Verordnung ist Voraussetzung, dass der Versicherte „im Gesundheitsdienst, in der Wohlfahrtspflege oder in einem Laboratorium tätig oder durch eine andere Tätigkeit der Infektionsgefahr in ähnlichem Maße besonders ausgesetzt war.“ Nach dieser Definition können Tätigkeiten außerhalb des Gesundheitsdienstes, der Wohlfahrtspflege bzw. außerhalb von Laboratorien also nur dann als Berufskrankheit anerkannt werden, wenn ein mit diesen Tätigkeiten vergleichbar hohes Infektionsrisiko bestanden hat. Dieses Infektionsrisiko muss sich in entsprechend hohen Erkrankungszahlen bezogen auf eine Branche niedergeschlagen haben. Eine Gefährdung in einzelnen Betrieben reicht nicht aus. Zusammenfassend könne auf der Grundlage der aktuellen epidemiologischen Erkenntnisse keine Personengruppe definiert werden, die ein den im Gesundheitsdienst, in der Wohlfahrtspflege oder in einem Laboratorium Tätigen vergleichbares Covid-19-Infektionsrisiko hat. Sofern die Infektion auf einem situativen beruflichen Kontakt zu einem infizierten Menschen beruht, komme allerdings im konkreten Einzelfall allenfalls die Anerkennung einer Covid-19- Erkrankung als Arbeitsunfall infrage.
Dies eröffnet nach geltender Rechtslage die weitreichende Anwendbarkeit einer COVID-19-Erkrankung als Berufskrankheit gemäß § 31 Abs. 3 BeamtVG für den Beamtenbereich bislang nur für medizinisches Personal.
Allgemeine Positionierung der Bundesregierung
Zur weiteren Zusammenfassung des Sachstands kann die Antwort von BMI-Staatsekretär Stephan Mayer vom 13. Januar 2021 auf eine entsprechende schriftliche Anfrage im Bundestag zitiert werden: „Nach § 31 Absatz 1 Satz 1 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) ist ein Dienstunfall ein auf äußerer Einwirkung beruhendes, plötzliches, örtlich und zeitlich bestimmbares, einen Körperschaden verursachendes Ereignis, das in Ausübung des Dienstes eingetreten ist. Grundsätzlich könnte auch die Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 ein solches Ereignis sein. Eine Anerkennung solcher Ereignisse als Dienstunfall nach § 31 Absatz 1 Satz 1 BeamtVG wäre aber nur bei Nachweis der Voraussetzungen für das Vorliegen eines Dienstunfalls möglich, insbesondere, wenn Ort und Zeitpunkt einer Infektion zweifelsfrei bestimmbar sind. Eine Erkrankung an COVID-19 würde dann als Dienstunfall nach § 31 Absatz 3 Satz 1 BeamtVG in Verbindung mit Nr. 3101 der Anlage zur Berufskrankheitenverordnung (BKV) gelten, wenn der Beamte/die Beamtin, der/die wegen der Art seiner/ihrer dienstlichen Verrichtungen der Gefahr der Erkrankung an dieser Krankheit besonders ausgesetzt ist, an dieser Krankheit erkrankt, es sei denn, der/die Beamte/Beamtin hat sich die Krankheit außerhalb des Dienstes zugezogen. Es ist also nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls zu beurteilen, ob eine zur Zeit einer Infektion konkret ausgeübte dienstliche Tätigkeit erfahrungsgemäß im Ganzen gesehen ihrer Art nach unter den besonderen zur Zeit einer Krankheitsübertragung bestehenden tatsächlichen Verhältnissen und Begleitumständen eine hohe Wahrscheinlichkeit einer Erkrankung in sich birgt. Ein Anspruch auf Dienstunfallfürsorge richtet sich dabei stets nach den konkreten Umständen des Einzelfalls und kann erst im Nachhinein festgestellt werden. Vorherige Zusicherungen, gleich welcher Art, sind nicht zulässig. Nach Angaben der Bundespolizei haben sich vom Beginn der Pandemie im Frühjahr 2020 bis zum 10. Januar 2021 in dienstlichem Bezug 423 Bedienstete mit dem SARS-CoV-2-Virus infiziert. Bislang werden in der Bundespolizei keine daraus folgenden COVID-19-Erkrankungen als Dienstunfall im Sinne des § 31 BeamtVG behandelt.“
Auch auf eine weitere parlamentarische Anfrage hat die Bundesregierung durch Staatssekretär Mayer am 26. Februar 2021 inhaltlich annähernd gleichlautend geantwortet.
Sachverhalt für Tarifbeschäftigte
Für die sozialrechtliche Bewertung zur Rechtslage in der gesetzlichen Unfallversicherung für die tariflich Beschäftigten wird auf die Ausarbeitung des dbb Geschäftsbereichs 3, welche als Anlage 1 angefügt ist, verwiesen. Ebenfalls beigefügt ist als Anlage 2 eine noch frische Veröffentlichung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages unter dem Titel „COVID-19 Infektionen im Licht der gesetzlichen Unfallversicherung und der Dienstunfallfürsorge“.
Bewertung der Rechtslage
Die Anerkennung einer COVID-19 bedingten Erkrankung als beamtenrechtlicher Dienstunfall ist neben einer grundsätzlichen medizinischen Fragestellung eine Frage der Beweisbarkeit über die Herleitung des Infektionszeitpunkts, Infektionsweges und Infektionsortes. Eine pauschale Einstufung von SARS-CoV-2-Infektionen und Covid-19- Erkrankungen als nicht voll beweispflichtige Dienstunfälle bei Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten ist nach bestehender Rechtslage ausgeschlossen.
Eine isolierte Erweiterung der Berufskrankheitenverordnung ist im BeamtVG und dort in der Unfallfürsorge nicht gestaltbar. Eine Erweiterung der Berufskrankheiten-Verordnung ist im Sozialrecht möglich; mit einer dortigen Erweiterung und mit dem bestehenden Verweis auf diese Verordnung im BeamtVG „gilt die Erkrankung als Dienstunfall“. Das Sozialrecht wird maßgeblich im Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates gestaltet.
Teilweise hilfreich wäre im Interesse der Betroffenen eine (untergesetzliche) Regelung, die eine Beweiserleichterung beinhaltet oder das generell-strenge Kausalitätserfordernis im Dienstunfallrecht im Einzelfall abmildert. Hier ist die in Schleswig-Holstein getroffene erleichterte Beweisführung für einen Dienstunfall verwendbar und kann auch im Zuständigkeitsbereich des Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat umgesetzt werden.
Die Leitung des dbb wird in dieser Sache hochrangig gegenüber dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat aktiv werden, sagte Friedhelm Schäfer, der zweite Vorsitzende und Fachvorstand Beamtenpolitik zu. Die Unterstützung der Bundesbeamtenverbände und damit auch des VBB ist ihm gewiss!
Der VBB wird zur weiteren Entwicklung in diesen Angelegenheiten ereignisbezogen Informieren.
Weiterführende Informationen können Sie den öffentlich zugänglichen Publikationen des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages entnehmen, die wir zusätzlich bereitstellen. Für deren Inhalt besteht seitens des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages Haftungsausschluss und Urheberrechtsschutz.
„COVID-19 Infektionen im Licht der gesetzlichen Unfallversicherung und der Dienstunfallfürsorge“
„COVID-19 Infektionen als Arbeitsunfall und Berufskrankheit“